谈谈中国加入世贸组织的市场经济条款

作者：雪薇

一、中国加入世贸组织的中美双边协议签订与中国的改革开放相关

1999年11月15 日中美双方在华盛顿DC签订了中国加入世贸组织的双边协议，形成了中国加入WTO议定书的基本条件文本。当时，改革开放的先驱邓公已经于1997年离世，这个决定是在江总书记和朱镕基总理领导下的中国作出的正确选择。

稍微回顾历史：在改革开放总设计师邓公领导下，1978年12月的十一届三中全会上通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，并明确了中国未来几十年的发展方向，提出了实施经济体制改革和对外开放的基本方针。开始在农村实行“家庭联产承包责任制”，替代集体所有制，并且提出要推动经济发展方式的根本转变，逐步放松计划经济体制的束缚，允许市场机制发挥更大作用。

1992年十四大通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要建立“社会主义市场经济体制”。文件指出，“中国将继续坚持社会主义基本制度，但市场经济机制将成为主要的经济运行机制”，还特别提出在法制建设上：“加强社会主义市场经济的法治框架，建设适应市场经济的法律体系，保障公平竞争和市场秩序。”事实上也是这么做的，1990年代国务院提案、全国人大通过了很多经济立法，相继制定了《公司法》、《合同法》、《证券法》、《中外合资企业法》等等。

1997年十五大提出：“通过构建社会主义市场经济体制，加快全面深化改革，为中国经济的发展提供制度保障”。

1999年3月，全国人大通过了宪法修正案，在宪法序言中明确提出：“社会主义市场经济是我国经济制度的基本经济制度。”

1999年签订双边协议，促使中国继续向市场经济过渡和转型是中美当时的基础共识。在此基础上，美国国会2000年10月10日通过了《对中国人民共和国的正常贸易关系法案》（ NORMAL TRADE RELATIONS FOR THE PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA ACT），给予中国最惠国待遇（Most favour nation status），这是历史的事实。

二、1951年至2000年中国作为非市场经济国家不享有正常贸易关系待遇

在此前美国历史上，自《1951年贸易协议延期法案》（Trade Agreements Extension Act of 1951）制定后，国会两院指令杜鲁门总统中止了给前苏联以及所有共产主义国家的正常贸易关系待遇—即美国给予《关贸总协定》缔约国所有成员的最惠国关税待遇。1951年9月1 日杜鲁门总统宣布终止了给中国的正常贸易关系待遇。直到《1974年贸易法》制定后，规定有条件提供给非市场经济国家正常贸易关系待遇。该法第四编（ title IV of the 1974 Act）规定,对非市场经济国家：

（1）要达成一个双边贸易协议，要求对方国家对等地给予正常贸易关系待遇并满足国会两院通过立法要求的其他条件；

（2）满足第402条的自由移民要求，除非总统发令豁免这一要求。

按照1974年贸易法，卡特总统于1980年1月24日与中国达成双边贸易协议并豁免了后一条要求，因此国会通过了给予中国正常贸易关系地位的决定。此后美国总统需要每年或者三年为一周期决定是否延续双边贸易协定和自由移民条款豁免令，国会每年都有讨论是否批准继续给予中国的最惠国待遇地位——就是正常贸易关系地位，这个作法一直持续到2000年。

三、美国《对中国人民共和国的正常贸易关系法案》与中国加入WTO的条件的绑定

2000年的《对中国人民共和国的正常贸易关系法案》规定：在中国加入WTO那一天，美国总统宣布给予中国正常贸易关系地位，1974年贸易法中的“非市场经济条款”对中国不再适用。 因此人们也普遍称呼该法案为“永久正常贸易关系法案”（PNTR）。 值得注意的是，该法案要求总统在宣布给中国正常贸易关系地位时，首先要向国会提交报告，证明中国加入WTO的条件不低于1999年11月15 日达成的关于《中国加入WTO 的中美协议》（ submit a report to Congress certifying that the terms and conditions for China’s accession to the WTO are at least equivalent to those agreed between the United States and China on November 15, 1999)。上述《中美协议》成为了《中国加入议定书》的基础，因此，这个法案把给予中国的正常贸易地位与《中国加入议定书》和《中国工作组报告书》这两个中国加入WTO的法律文件直接绑定了起来。 在这两个法律文件里，都有详细的条文要求中国政府减少政府干预、减少行政垄断资源，减少政府补贴，确保所有企业包括民营和外资企业与国有企业有公平竞争环境。

四、改革开放的政策措施带来了加入WTO的结果

早在1986年中国就提出了恢复关贸总协定地位的申请，正因为中国当时改革开放和建设市场经济的具体行动，如火如荼，有目共睹，加上中美经贸关系发展良好，各种有利因素促成了中美就中国加入WTO签订双边协议。

自从中美签订双边协议以后，中欧还有很多其他WTO成员都陆续达成双边要价的协议。最后两年是在日内瓦的多边谈判， 把这些所有双边协议中涉及的中国加入条件多边化， 继续谈判和细化《议定书》的附件《中国加入工作组报告》的条文，直到2001年9月完成全部谈判，当年11月在多哈部长会议期间通过了中国加入世贸组织的决议并举行了中国加入WTO的签字仪式。

五、中国加入世贸组织的市场经济过渡条款

在中美双边协议达成的《中国加入议定书》中，确实含有允许中国在15年后过渡成完全市场经济的条款。

《议定书》第15条规定了在中国加入WTO后，中国的市场经济地位将会经历一个过渡期，并且WTO成员可以在一定期限内使用针对非市场经济国家的反倾销规则来对中国进行贸易调查。

《加入议定书》的15（a)条规定了：在中国成为WTO成员后的15年内过渡期内。如果WTO成员国按照自己的国内法认为中国还不是一个“市场经济”国家，则可以继续在反倾销调查中使用“非市场经济国”标准，就是不使用中国进口产品的生产成本和价格来计算而是用“替代价格”计算是否构成“倾销”和倾销的幅度多少，决定是否征收反倾销税。这就是中国加入WTO的条件之一。

《加入议定书》的15（d)条款规定了提前实现市场经济转型时，例外条款终止使用：“一旦中国……证实其是一个市场经济国家，15（a）项的例外便终止”。即：在15年过渡期内外国也必须得使用中国本国出口产品成本来计算倾销幅度。不仅如此，到了15年过渡期完结后，“无论如何，15条（a)款（ii)项的规定应在加入之日后的15年终止”。就是说，15年后，在反倾销调查上，不再对中国有特别待遇，视同为完全的市场经济国家了。

在法律上这是谈判者的合理期待（reasonable expectation），所以中国议定书15条就认为15年后的2016年中国过渡到完全市场经济。这样，在美国国内法上，就再也不会倒退到需要把中国视为“非市场经济国家”来对待了，而是使中国稳固地享有正常贸易关系的待遇。

六、2015年以来中国政府的政策措施变化

2015年5月中国政府又提出了《中国制造2025》的规划，这类规划被欧美国家认为是计划经济手段，靠政府大规模补贴重要产业的企业家；大规模的国家计划提供补贴，会造成不公平竞争和产能过剩，也可能违背SCM协议，可能带来倾销，还可能导致贸易失衡。这是对全球市场的一个冲击。 即使短期对中国发展经济有益处，但美欧等主要贸易伙伴的评估是对他们造成损害。此后欧美与中国发生贸易摩擦也越来越多。

2016年以后，我们通过一些政府文件包括2016年的《国有企业改革和发展十三五规划》搞了国进民退政策，没有完成向完全市场经济过渡的任务。欧美国家认为这是失信，美国国会PNTR法案的基础受到了损害；而向市场经济转型曾是中美的在中国加入世贸谈判时的共识。

七、美国对中国进行贸易调查和报复及原因

2018年川普开始对中国进行301调查，报告里既有贸易问题，也有中国对美投资并购的产业利益问题和知识产权强制转让问题。他们认为中国法律要求建立中外合资企业，最后有些外方的技术就会被迫分享或者被“消化吸收”再分家。他们认为这不利于外资企业。西方对保护私人财产权和知识产权看得很重，长久就有问题。在川普的301报告发布以后，美国就开始制定政策制衡中国。

只要我国是走市场经济还是非市场经济的道路这一基本问题不解决，底层的基础性矛盾仍然还在。按照美国法背后的思想理念，美国政府就选择不对我们守最惠国待遇之约。川普现在搞对等关税，就是事实上取消了给中国的最惠国待遇，回到讨价还价、一事一议的双边贸易协议的处理方法。那些国家安全，201、301条款等特殊关税都是在美国法下可以使用的关税工具。但是双方这样的一报还一报，永远解决不了长期的贸易稳定发展问题。

八、 解决问题的建议

回顾这段中美贸易发展关系的历史，我们可以看到一个事实：美国《1974年贸易法》本来就对于“非市场经济国家”施行特殊和歧视的政策，至今仍然有效。只有当中国加入WTO经过15年过渡期以后成为完全的市场经济国家，才能免于被重新视为“非市场经济国家”的可能性。

如果先解决了中国走市场经济道路，在政策上施行民进国退的大政策，即对我国的民营经济大发展大有益处，又对恢复中美关系也有根本性推动力。当然这需要最高领导层高瞻远瞩作出未来继续走改革开放市场经济道路的决策，中美正常贸易关系的问题才能一劳永逸地得以解决。

笔者特别希望四中全会后，我国政府能再次转向促进民营经济发展，重新走市场经济的道路。这样，中美关系才能再次走上稳定健康发展的正轨；中国也不丢失最大的客户和市场，中国的年轻人就业更有保障、经济复苏、后代有未来发展的盼望。中国也不至于与欧美文明世界隔绝。这都需要有邓公那般大格局、大胸襟、视野开阔、重视大历史过于小细节的领导人把关掌舵。愿上天保佑神州百姓的生计与安康，也愿官员们作出顺应文明发展并符合人民需要的务实选择。

冯雪薇

国务院法制办前副司长

WTO 秘书处法律事务司退休顾问

国际贸易法资深律师

2025年10月23日